Análisis del Tratado de Lisboa: política exterior

Preguntas y respuestas en torno al Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y de Seguridad.

El Artículo 22 del Capítulo 1 del Título V de la versión consolidada (tras la ratificación de la reforma pactada en Lisboa) del Tratado de la Unión Europea afirma, en su punto primero, que será el Consejo Europeo el que determinará los intereses y objetivos estratégicos de la Unión en todo lo relativo a la acción exterior de la Unión Europea, y añade que el Consejo Europeo se pronunciará por unanimidad para definir las orientaciones generales en este ámbito. En el apartado segundo de este Artículo 22, el Tratado nos dice que «el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, en el ámbito de la política exterior y de seguridad común, y la Comisión, en los demás ámbitos de la acción exterior, podrán presentar propuestas conjuntas al Consejo».


Es decir, la versión consolidada del Tratado de la Unión Europea, que recoge ya las reformas adoptadas en el Tratado de Lisboa, sitúa mejor que cualquier declaración política de cualquiera de los estados miembros o de la Comisión de qué estamos hablando: con Alto Representante o sin él, quien decide la política exterior y de seguridad de la Unión Europea es el Consejo Europeo, es decir, los estados. Así que quitémonos de la cabeza, de entrada, que la Unión vaya a tener un ministro de Asuntos Exteriores llamado Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

Delimitado el terreno de juego, es mucho más sencillo detenernos a analizar las competencias y, sobre todo, las amplias zonas de sombra por las que discurrirán los primeros meses de un cargo que algunos ya han bautizado como Solana 2.0 porque, en definitiva, el nuevo Alto Representante será una especie de Javier Solana pero con un mandato renovado, reforzado y más definido en muchos de sus aspectos, pero no en todos, como veremos a continuación.

Una cuestión previa: ¿cuenta la Unión Europea con una política exterior y de seguridad común? No. La Unión ejerce una acción exterior indudable en muchos ámbitos, pero no tiene una política exterior y de seguridad común propiamente dicha. Cada estado miembro tiene la suya y, cuando lo creen oportuno, los Veintisiete deciden políticas comunes ante situaciones o hechos concretos.

En esos casos, sí puede decirse que la Unión Europea desarrolla una acción común, pero el hecho de que la unanimidad siga siendo la regla básica para adoptar estas decisiones, fijar objetivos o definir orientaciones en este ámbito indica que un Estado puede imponer cuando quiera una política diferenciada y, por lo tanto, evitar una política comunitaria con su veto.

La labor del Alto Representante será, en buena medida, ayudar a fortalecer la cooperación entre los estados miembros para llevar a cabo acciones y políticas comunes en este ámbito.

Como siempre, la UE fija una serie de objetivos generales, relacionados con la democracia, la paz, la Carta de la ONU, el desarrollo, la asistencia y otro buen montón de buenas palabras.

Pero, básicamente, cada Estado miembro tiene su propia política exterior y de defensa, que en algunos casos converge con la del resto de socios de la UE, pero en otro muchos casos no. A partir de esa constatación, el Tratado recoge un buen número de buenas intenciones, de deseos de fomentar la coordinación y la cooperación, que el Alto Representante debe tratar de engrasar, pero sin muchas garantías. La política exterior y de seguridad sigue sin ser una soberanía plenamente cedida por los estados a la Unión.

¿Qué es la acción exterior? Una cosa es lo que todos entendemos por la política exterior y de seguridad tradicional (conflictos, relaciones internacionales, diplomacia…) y otra la acción exterior, y la Unión la ejerce en muy diversos ámbitos y de muy diversos modos. Por mencionarlo brevemente, el tratado establece una serie de disposiciones generales para estos ámbitos en el marco de la acción exterior: política comercial común, cooperación con terceros países y ayuda al desarrollo; medidas restrictivas de relaciones económicas o financieras; acuerdos internacionales; y relaciones con organizaciones internacionales y terceros países.

La excepción a la regla de la unanimidad. En rigor, debe decirse que la reformulación del mandato del Alto Representante acarreará, por primera vez, la adopción de decisiones por mayoría cualificada en este ámbito (Artículo 31), pero sólo para adoptar acciones o tomar posiciones, así como para designar representantes especiales a petición del Alto Representante para una crisis, conflicto o situación concreta. Pero, de igual modo, deberíamos añadir que incluso esta excepción a la regla de la unanimidad puede anularse si un Estado miembro se opone a adoptar una decisión por mayoría cualificada aduciendo motivos «vitales y explícitos de política nacional».

La opción de la cooperación reforzada. El hecho de que las disposiciones sobre la política común de seguridad y defensa recoja, en el apartado 6 del Artículo 42, la posibilidad de que los estados que deseen suscribir vinculaciones más estrechas en esta materia puedan hacerlo en el marco de la Unión mediante una cooperación reforzada o «estructurada permanente», indica también que, en buena medida, seguimos moviéndonos en el ámbito de la cooperación intergubernamental. Luego, quizás, lleguen a comunitarizar también esta política, pero aún no ha llegado ese momento, por mucho que en todo momento se nos hable en los tratados de política común exterior o de seguridad y defensa.

Entonces, ¿qué pinta el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad? Como ya hemos dicho, la UE ya contaba con uno, Javier Solana, pero sin atribuciones definidas, ni equipo ni presupuesto remarcable. Ahora, su sustituto tendrá todo lo que Solana pedía. Su función, además, cambia: Javier Solana era, además, secretario general del Consejo; su sucesor ya no ostentará esa segunda función, y a cambio será uno de los vicepresidentes de la Comisión Europea, encargado de la cartera de Relaciones Exteriores. Este cambio tiene por objetivo evitar la contradicción o choque obvio en el que incurrían Solana y el comisario europeo correspondiente. Este choque se evitará ahora, pero nacerá otro, puesto que el presidente del Consejo Europeo (que también será designado en la cumbre de mañana) tiene también, entre sus atribuciones, la de la representación exterior de la Unión. Y este tema no está suficientemente aclarado o definido en el Tratado de Lisboa. ¿A qué teléfono llamará la Casa Blanca? Probablemente a ninguno, porque ninguno tendrá poder ejecutivo o de decisión inmediata; es lo que tiene crear cargos de postal.

El rol del nuevo Alto Representante está bastante definido en el Tratado (como detallamos en la columna adjunta), pero no completamente. De hecho, el sucesor de Javier Solana deberá presentar una propuesta más detallada y concreta en los próximos meses a los estados, especialmente en todo lo relativo a una de las grandes novedades del Tratado de Lisboa en este ámbito: el Servicio Europeo de Acción Exterior, es decir, el cuerpo diplomático de la UE.

La literatura oficial promete que con el Tratado de Lisboa se cambiará de arriba a abajo la arquitectura institucional para la política exterior. Arriba estaría el Alto Representante con sus nuevas funciones y facultades, y abajo se encontraría el cuerpo diplomático europeo.

Los principales cambios en las funciones del Alto Representante tienen que ver, como ya hemos apuntado, con su nuevo rol como vicepresidente de la Comisión encargado de las Relaciones Exteriores, y con la misión de conducir y presidir los Consejos de Ministros de Asuntos Exteriores. Se trata de un doble mandato, en realidad, el double-hatting ya instaurado en la jerga comunitaria. Pero, aunque incrustado en la Comisión Europea, el Alto Representante dependerá, sobre todo, del Consejo; estará bajo la orden directa de los estados, así que es posible que la evidente falta de coherencia entre instituciones y Alto Representante que existió en la época de Solana sea más difícil de superar de lo que parece.

El servicio diplomático europeo, ¿sueño o pesadilla? Lo que el Tratado de Lisboa ha bautizado como Servicio Europeo de Acción Exterior es una de las estrellas de lo que se quiere presentar como la nueva Política Exterior europea, pero es, curiosamente, la menos concretada de todas las novedades. El apartado 3 del Artículo 27 nos dice que, «en el ejercicio de su mandato, el Alto Representante se apoyará en un servicio europeo de acción exterior que trabajará en colaboración con los servicios diplomáticos de los estados miembros y estará compuesto por funcionarios de los servicios competentes de la Secretaría General del Consejo y de la Comisión y del personal en comisión de servicios de los servicios diplomáticos nacionales». Y se añade que la organización y el funcionamiento de este servicio europeo de acción exterior se establecerá mediante decisión del Consejo, que se pronunciará a propuesta del Alto Representante, previa consulta al Parlamento Europeo y previa aprobación de la Comisión.

Es decir, no sabemos gran cosa, más allá de que este cuerpo diplomático europeo tampoco entrará en vigor cuando el Tratado de Lisboa sea una realidad dentro de trece días. Un atraso más a añadir a la larga lista de pequeñas o grandes mentiras del Tratado de Lisboa.

Lo que sí sabemos es lo que hoy existe. Por una parte, están todas las embajadas y servicios consulares de los estados miembros en todo el mundo y, aunque alguien suponga, en buena lógica, lo contrario, todo esto no va a a desaparecer.

Por otra parte, sabemos que la Comisión Europea mantiene 130 oficinas en los cinco continentes, con más de 5.000 empleados (sí, 5.000, han leido bien, a los que hay que añadir los que trabajan en Bruselas en la correspondiente dirección general). Para que se hagan una idea, la Comisión está presente incluso en las islas Fiji, y al menos tiene 35 empleados allá.

Y el Consejo cuenta con un número indeterminado de expertos en este ámbito (varios centenares, al menos).

Lo que el Servicio Europeo de Acción Exterior hará será crear un cuerpo único con la mayoría de los empleados de la Comisión repartidos por el mundo, algunos expertos del Consejo y un par de miles de diplomáticos y expertos adscritos hoy a los estados. En total, se anuncia un equipo formado inicialmente por unas 5.000 personas (6.000 o 7.000 cuando funcione a pleno rendimiento); es decir, un nuevo monstruo burocrático para la Unión Europea.

Lo que es inaceptable es que semejante mastodonte burocrático sea, en cierto modo, una farsa, puesto que no sustituirá a las embajadas y consulados de los estados miembros. ¿Inexplicable? No, en absoluto; esto simplemente demuestra que la política exterior y de seguridad común es mucho menos común de lo que nos pretenden hacer creer. Puede ser visto como un avance, y seguramente lo sea en cierto modo. De hecho, un servidor, como ciudadano comunitario, podrá elegir acudir al Servicio Europeo de Acción Exterior en lugar de a la embajada española o francesa a la que tendría que ir de otro modo en caso de necesidad. Pero a la Unión Europea cabe exigirle mucho más, cuando menos rigor. Por otra parte, nadie habla de plazos, y es más que probable que esto no se ponga en funcionamiento antes de 2011.

Además, muchas cuestiones siguen sin respuesta. Por ejemplo, ¿qué poder de control tendrá el Parlamento Europeo sobre este cuerpo diplomático? ¿Quién lo controlará? Y una más, ¿hay suficiente trabajo -y dinero- para tanta gente si los estados miembros mantienen sus delegaciones diplomáticas como hasta ahora?

Mañana conoceremos a la persona designada. El perfil elegido servirá para aclarar un poco más el contenido del cargo. Salvo sorpresa mayúscula (aunque no descartable, por los servicios prestados y el caos actual), la Unión Europea jubilará mañana a Javier Solana.

Por Josu Juaristi

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